Consejos Comunitarios una oportunidad
para fortalecer la descentralización y preservar la diversidad étnica.
Presentación.
La Constitución Política de 1991, marco un cambio no solo en
la concepción de Estado sino en la desconcentración de poderes y funciones en
un sistema caracterizado por el excesivo centralismo tal como se desprende del artículo
1 de la Carta Magna:
“ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del interés general.” (el subrayado
es mío)
En
ese nuevo marco constitucional, la descentralización se erige en instrumento para
el traslado o transferencia de competencias de entidades del nivel central hacia
dependencias ubicadas en el nivel territorial con la finalidad de cumplir las funciones
asignadas y garantizar mayor atención a las demandas de la población en materia
de inversión y cobertura.
El
advenimiento de una nueva mirada de Estado y Sociedad, permitió el reconocimiento
de los derechos económicos, sociales, culturales, ambientales y territoriales
de las Comunidades Negras adquiriendo mayor relevancia el derecho a la titulación
colectiva de las tierras baldías ocupadas ancestralmente en las zonas rurales ribereñas
de los ríos de la Cuenca del Pacífico y zonas de condiciones similares
en el país, surgiendo la oportunidad de avanzar en la consolidación de una descentralización
con enfoque étnico con los consejos comunitarios como actores principalísimos
en el territorio.
Fortalecimiento de la descentralización
y preservación de la diversidad étnica.
En lo que respecta a la organización territorial, la Constitución
precisa el concepto de entidades territoriales y distribución de competencias
claves en el desarrollo de la descentralización, veamos:
“ARTICULO
286. Son
entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas.
La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las
regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y
de la ley.”
“ARTICULO
288. La
ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de
competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán
ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley.”
Como respuesta
al mandato constitucional, fue expedida la ley 489 de 1998 que define con mayor
precisión el alcance de la descentralización en materia administrativa
“ARTICULO 7o. DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA. En el
ejercicio de las facultades que se le otorgan por medio de esta ley y en general en el desarrollo y
reglamentación de la misma el gobierno será especialmente cuidadoso en el
cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la
descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales.
En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y normas que profundicen en
la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración
siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios
corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los
departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación. Igualmente al
interior de las entidades nacionales descentralizadas el gobierno velará porque
se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración de funciones, de
modo tal que sin perjuicio del necesario control administrativo los
funcionarios regionales de tales entidades posean y ejerzan efectivas
facultades de ejecución presupuestal, ordenación del gasto, contratación y
nominación, así como de formulación de los anteproyectos de presupuesto anual
de la respectiva entidad para la región sobre la cual ejercen su función.”
(el subrayado fue declarado inexequible. Sentencia C-702 de 1999).
De lo anterior puede inferirse que diferente a lo ocurrido
con las comunidades indígenas, la Constitución no le otorgo carácter de entidad
territorial a los consejos comunitarios de las Comunidades Negras en claro
desconocimiento de una estructura organizativa, con ocupación territorial
ancestral y ejercicio de autoridad.
Más allá de la omisión del constitucional, el Convenio 169 de
la OIT y la Ley 70 de 1993 reconocen a los consejos comunitarios como instancia
representativa de las comunidades negras con lo cual a nuestro juicio puede
fortalecerse la descentralización en el marco del principio de participación que
integra la función administrativa de que trata el artículo 209 de la Constitución.
En esa mirada, el Convenio 169 de la OIT establece:
“Articulo 2.
§
1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad
de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción
coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a
garantizar el respeto de su integridad.
§
2. Esta acción deberá incluir medidas:
§
(a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos
gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación
nacional otorga a los demás miembros de la población;
§
(b) que promuevan la plena efectividad de los
derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su
identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones…”
En lo que respecta a la Ley 70 de 1993, se establece la administración interna
de las tierras tituladas a cargo de los consejos comunitarios:
“ARTICULO 5° Para recibir en propiedad
colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad formará un Consejo
Comunitario como forma de administración interna, cuyos requisitos determinará
el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
Además de las que prevea el reglamento, son funciones
de los Consejos Comunitarios: delimitar y asignar áreas al interior de las
tierras adjudicadas; velar por la conservación y protección de los derechos de
la propiedad colectiva, la preservación de la identidad cultural, el aprovechamiento
y la conservación de los recursos naturales…”
Por
su lado, el Decreto 1745 de 1995 preciso los términos en que los consejos
comunitarios se conciben como persona jurídica:
“Artículo
3º. Definición. Una comunidad negra podrá constituirse en Consejo Comunitario,
que como persona jurídica ejerce la máxima autoridad de administración interna
dentro de las Tierras de las Comunidades Negras, de acuerdo con los mandatos
constitucionales y legales que lo rigen y los demás que le asigne el sistema de
derecho propio de cada comunidad…”
Lo expuesto, justifica avanzar en la modificación del artículo 286 de la
Constitución mediante Acto legislativo para incluir a los consejos comunitarios
como entidades territoriales para facilitar la transferencia de
competencias y recursos como ocurre con los resguardos de las comunidades indígenas
por disposición del parágrafo 2º del parágrafo 2º de la Ley 715 de 2001:
“PARÁGRAFO 2o. Del total de recursos que conforman el Sistema General
de Participaciones, previamente se deducirá cada año un monto equivalente al 4%
de dichos recursos. Dicha deducción se distribuirá así: 0.52% para los
resguardos indígenas que se distribuirán y administrará de acuerdo a la
presente Ley…”
Conclusiones.
Con base en lo expuesto, surgen cuatro
conclusiones:
-El reconocimiento a los derechos de las
comunidades negras debe avanzar hacia la transferencia de poder y competencias
mediante el otorgamiento de la calidad de entidades territoriales a los
Consejos Comunitarios.
-La descentralización es un pilar fundamental
para cumplir los fines del Estado y garantizar el cumplimiento de funciones a
cargo de las entidades del nivel ejecutivo.
-Es imprescindible reconocer la realidad territorial
y cultural del país para consolidar una transferencia de competencias con
enfoque étnico.
-La
crisis del centralismo expresada en las movilizaciones y reivindicaciones cada
vez más grandes desde el nivel territorial, sientan las bases para fortalecer la descentralización y preservar la
diversidad étnica.